Artikel und Pressemitteilungen - Archiv 2007

Voll Rohr gegen den Rechtsstaat

Archiv: 25. Juni 2007

In der Sommersession behandelte der Nationalrat die SVP-Einbürgerungsinitiative. Diese verlangt, dass Einbürgerungsentscheide auf Gemeindeebene endgültig seien. Sie verletzt übergeordnetes geltendes Recht und ist daher im Grunde nicht durchführbar. Trotzdem wurde sie vom Parlament für gültig erklärt, wenigstens mit dem Antrag, sie abzulehnen.

von Louis Schelbert, Nationalrat, Luzern

Die Einbürgerungsinitiative der SVP wurde für das Parlament zu einer harten Probe. Die Initiative hat zum Ziel, dass Einbürgerungsentscheide der Gemeinden «endgültig» seien. Damit würde das ganze geltende Einbürgerungsrecht ersetzt: Alle Kantone müssten neue Einbürgerungsgesetze erlassen. Für Gesuchsteller würde der Rechtsstaat abgeschafft: Eine Ablehnung müsste nicht begründet werden und sie könnte diskriminierend sein - eine Beschwerde wäre trotzdem ausgeschlossen.

2 FDP und 1 CVP wie SVP
In der vorberatenden Kommission hatte die Initiative mit 13:12 eine knappe Mehrheit gefunden, doch das Nationalratsplenum lehnte das Begehren mit 117 zu 63 Stimmen ab. Bei den 63 befanden sich beide Luzerner Freisinnigen (Ineichen, Theiler), ein Luzerner CVPler (Lustenberger) und die drei Nationalräte der Luzerner SVP. Mit andern Worten: Die Mehrheit der Luzerner Delegation ist für die Initiative. Das gibt recht zu denken!

Wenigstens kehrte der Nationalrat den Kommissionsvorentscheid. Denn die Schweiz ist nicht nur eine Demokratie, sie ist auch ein Rechtsstaat. Das Bundesgericht hatte sich 2003 mit der Rechtsnatur von Einbürgerungsentscheiden befasst und festgestellt, dass das Einbürgerungsverfahren materiell ein Akt der Rechtsanwendung und nicht ein politischer Akt ist. Das bedeutet, dass abgelehnten Gesuchstellern die Verfahrenswege offenstehen müssen. Dies ist in internationalen Verträgen (Rassismus-Übereinkommen, Europäische Menschenrechtskonvention/EMRK) so festgeschrieben.

Verletzung internationaler Rechtssätze
Darüber versucht die SVP-Initiative sich hinwegzusetzen. Sie verabsolutiert einen demokratischen Aspekt. Deshalb nimmt sie auch eine Ablehnung aus rassistischen Motiven in Kauf. Auch das widerspricht internationalen, verpflichtenden Rechtsgrundsätzen und ist deshalb unmöglich umzusetzen.

Bittere Ironie ist, dass es den Initianten offensichtlich egal ist, dass die Bundesverfassung auch von der Stimmbevölkerung angenommen wurde. Rechtsweg- und Grundrechtegarantien entsprechen deshalb durchaus dem Willen des Schweizer Volkes.

Seltsames Demokratieverständnis
Eine weitere Ironie liegt darin, dass die Initiative selbst eine Reihe von demokratisch gefällten Volksentscheiden ausser Kraft setzen würde. So fanden in den vergangenen Jahren in diversen Kantonen Volksabstimmungen zur Frage des Einbürgerungsverfahrens statt (ZH, BE etc.). Regelmässig unterlag die SVP in diesen Kantonen. Nun versucht sie diese Ergebnisse mit ihrer eidgenössischen Initiative auszuhebeln.

Dazu kommt: Das, was die Initiative will, gilt in keinem einzigen Kanton. Nirgendwo wird der Beschluss über eine Einbürgerung auf Gemeindestufe über jedes andere Recht gesetzt, über das Recht des Kantons und des Bundes. Das Demokratieverständnis dieser selbsternannten Demoratieschützer ist ziemlich willkürlich und höchst widersprüchlich. Sie wollen bestimmen, was demokratisch sei. Davor hüten wir uns mit Vorteil.

Programmierter Wirrwarr
Zwar sind manche der heutigen kantonalen Bürgerrechtsgesetze auch nicht «das Gelbe vom Ei». Aber sie gewährleisten einheitliche Kriterien innerhalb der Kantone. Das bekämpft die Initiative. Nach ihrer Absicht könnte jede Gemeinde entscheiden, gerade wie sie möchte. Es gäbe keine gemeinsamen Kriterien mehr, keine Möglichkeit zu einheitlicher Rechtsanwendung, nur noch rein «politische» Entscheide: Der Willkür wäre Tür und Tor geöffnet. Das lehnen wir Grünen ab. Wir sind aber auch überzeugt, dass das gar nicht geht. Die Initiative ist nicht durchführbar, weil sie verpflichtendem Recht widerspricht.

Demokratie am richtigen Ort
Auch wenn die Einbürgerung ein Akt der Rechtsanwendung ist - ähnlich wie die Bewilligung eines Baugesuchs, das gutzuheissen ist, wenn die rechtlichen Voraussetzungen erfüllt sind - wird die Demokratie nicht ausgehebelt. Im Gegenteil, sie ist das nötige Pendant zu den rechtsstaatlichen Prinzipien. Auf demokratischem Weg wurde diese Gewaltenteilung mit der Bundesverfassung beschlossen, und mit dem Bürgerrechtsgesetz wurde der Rahmen bestimmt und festgelegt, nach welchen Kriterien eine Einbürgerung zu erfolgen hat. Dieses Gesetz unterstand dem Referendum und widerspiegelt ebenfalls den Volkswillen. Dazu kommt: Diese Organisation des Einbürgerungswesens ist auch sachgerecht.

Kriterien der Ungültigerklärung
Namens der grünen Fraktion beantragte Louis Schelbert im Nationalrat, die SVP-Initiative ungültig zu erklären. Das geschah keineswegs leichtfertig, sondern nach einer ausführlichen Diskussion, weil die Sache ziemlich vertrackt ist. Die Verfassung nennt drei Kriterien, denen zufolge eine Initiative ungültig erklärt werden kann. Initiativen sind ungültig, wenn sie die Einheit der Form verletzen, wenn sie die Einheit der Materie nicht gewährleisten oder wenn zwingendes Völkerrecht entgegensteht.

Tatsache ist, dass keines dieser Kriterien hier zutrifft. Doch es gibt noch ein Kriterium. Zusätzlich gilt, dass eine Initiative durchführbar sein muss. Undurchführbare Aufgaben dürfen nicht Gegenstand einer Volksinitiative sein. Das ist ungeschriebenes, geltendes Recht. Genau das aber will diese Initiative. Der Bundesrat äussert sich zu diesem Punkt leider ungenügend. Zufall?

Widerrechtliche Forderungen
Die Initianten wollen erreichen, dass es in Zukunft weder eine Rechtsweggarantie noch ein Diskriminierungsverbot gibt. Doch beides ist Teil unserer Verfassung, und beides stützt sich auf internationales Recht. Dieses ist zwar nicht zwingend, als solches gelten Bestimmungen wie Folter- oder Sklavereiverbot. Trotzdem ist es verbindlich. Gemäss dem Rassismus-Übereinkommen, dem Pakt II über die politischen Rechte und der EMRK muss die Schweiz den Rechtsweg garantieren, und Diskriminierungen müssen verboten sein. Diese Rechte gehen der Initiative vor. Das heisst: Wird die Initiative angenommen, ist sie trotzdem nicht anwendbar. (Einen ähnlichen Fall stellt die Verwahrungsinitiative dar.)

Undurchführbar
Die Initiative stürzt einen in ein Dilemma. Folgt man ihrem Wortlaut, widerspricht sie dem Recht. Wird sie rechtskonform ausgelegt, widerspricht die Auslegung dem Anliegen der Initiative. Ein Drittes gibt es nicht, und ein solches Drittes konnten auch die in der vorberatenden Kommission angehörten Experten nicht nennen. Würde die Initiative angenommen, wäre daher nicht klar, ob ein Ja ihrem Wortlaut gälte und also das Recht beugen würde oder ob ein Ja gemeint wäre, das Sinn und Zweck der Initiative widersprechen müsste. Auch erklärten die Initianten bei der Anhörung in der Kommission ausdrücklich, die Initiative wolle die Einbürgerung zu einem politischen Akt machen und die Rechtsweggarantie falle weg. Dasselbe steht auf dem Originalunterschriftenbogen.

Es stellt sich daher die Frage, was bei einer Annahme der Initiative passieren würde. Die Antwort lautet: Sie wäre nicht durchführbar.

Fazit zur Initiative
Die Initianten waren zu wenig umsichtig. Sie haben bewusst den «Gang ennet der Kante» gewählt. Ihre Initiative ist nicht zu retten und wäre ungültig. Wäre: Der Nationalrat lehnte den Antrag mit 49 zu 132 Stimmen ab. Damit kommt sie 2009 zur Abstimmung.

Indirekter Gegenvorschlag
Der Initiative wird ein indirekter Gegenvorschlag gegenübergestellt. Dieser versucht gewissermassen die Quadratur des Kreises: Einbürgerungsentscheide sollen weiterhin von Gemeindeversammlungen und an der Urne vorgenommen werden können und sowohl als politische wie als Verwaltungsakte zu qualifizieren sein. Ablehnungen müssten aber begründet werden, und das Beschwerderecht müsste gewährleistet sein. Die Fraktion der Grünen lehnte diesen Vorschlag ab; denn er bringt gegenüber den Bundesgerichtsentscheiden nicht nur keine Vorteile, sondern Rückschritte.

Einbürgerungsentscheide an der Gemeindeversammlung sind nicht opportun. Denn das bedeutet, Verhandlungen über Personen in aller Öffentlichkeit zu führen. Der Schutz der Persönlichkeitssphäre ist zu wenig gewährleistet. Das ist grundsätzlich, aber auch aus spezifischen Gründen abzulehnen. Gemeindeversammlungen sind manchmal unberechenbar, Stimmungen unterworfen und die Ergebnisse in der Folge entsprechend inkohärent.

Für ein faires Verfahren
Vor allem aber braucht es klare Verhältnisse: rechtlich und politisch - im Interesse der Gesuchsteller, der Behörden und der Bevölkerung, aber auch vis-à-vis der hängigen Volksinitiative. Und es braucht faire Einbürgerungen. Das bietet das Verwaltungsverfahren. Dort ist eine gründliche Abklärung gewährleistet, eine qualifizierte Begründung im Ablehnungsfall, der Ausschluss von Diskriminierungen und die Möglichkeit zu einem fairen Verfahren, wenn Rechtsgrundsätze verletzt worden sein sollten.

Ein Auslöser für die Entscheide des Bundesgerichts waren Volksabstimmungen über Einbürgerungen in der Gemeinde Emmen. Die Gemeinde Emmen hat die Einbürgerungen an der Urne abgeschafft und mittlerweile diese Aufgabe an eine Kommission delegiert. Es würde seltsam anmuten, heute in einer Weise gesetzgeberisch tätig zu werden, die uns in die Zeit vor den Entscheiden des Bundesgerichts zurückführen könnte. Über diesen indirekten Gegenvorschlag wird aber vermutlich nicht abgestimmt. Ein Referendum ist unwahrscheinlich, da die SVP voll auf ihre Initiative setzen wird.